Nota: essa é uma tradução do seguinte artigo: https://www.cato.org/publications/economic-development-bulletin/debunking-protectionist-myths-free-trade-developing-world
Esses argumentos logicamente corretos levaram economistas e formuladores de política a concluírem que mais rápido crescimento requeria industrialização e, consequentemente, proteção. O argumento da "Indústria Nascente" era então invocado para conferir legitimidade ao protecionismo. Portanto, tão logo houve o fim da II Guerra Mundial, praticamente todos os países em desenvolvimento abraçaram a Substituição de Importação. Apenas Hong Kong, que os britânicos controlavam e mantinham como um porto livre, continuou como uma entidade de livre comércio.
Curiosamente, no entanto, no início dos anos 1960, Cingapura, Taiwan e Coreia do Sul quebraram esse consenso. Tendo completado a substituição da produção doméstica por importações de produtos intensivos em trabalho, eles tiveram de encarar a escolha entre estender a política de Substituição de Importação para produtos intensivos em capital ou expandi-la ainda mais em produtos intensivos em trabalho, direcionando-os para a expansão das exportações. Reconhecendo o pequeno tamanho do mercado doméstico, eles optaram pela segunda estratégia e se tornaram, progressivamente, economias orientadas para fora. A estratégia provou-se um inquestionável sucesso. Eles alcançaram aumentos em renda per capita e reduções de pobreza em três décadas, o que países industrializados do ocidente levaram mais de um século para alcançar.
O sucesso dessas economias expôs a falha fundamental no modelo em que o consenso original a favor de políticas de Substituição de Importação era baseado. Conceitualizando a economia em apenas dois setores - primário e indústria - o modelo acabou por argumentar que a ISI era o único caminho para a industrialização. O que a experiência dos Tigres do Leste Asiático revelou foi que o setor industrial não era um monólito, mas uma coleção de muitos produtos, os quais sendo alguns intensivos em mão de obra e outros intensivos em capital. Foi, portanto, possível para países em desenvolvimento e abundantes em mão de obra industrializarem-se através da especialização e exportação de produtos industriais intensivos em trabalho, ao mesmo tempo que importavam produtos intensivos em capital.3
Estudos comparativos entre as economias dos Tigres Asiáticos e aquelas que permaneceram com políticas de Substituição de Importações, como México, Índia e Egito, foram realizados durante os anos 1970 e início dos anos 1980, os quais levaram a uma completa reviravolta na sabedoria convencional. Economistas como Bela Balassa, Jagdish Bhagwati, Anne Krueger, e Ian Little concluíram que abertura comercial era desejável tanto para países em desenvolvimento quanto para países desenvolvidos. Nos anos seguintes, esses economistas emergiram como proponentes influenciadores da industralização e desenvolvimento através de políticas orientadas para fora.
Influenciados por essa nova sabedoria convencional, e também pela pressão do Presidente dos Estados Unidos, Ronald Reagan, que acreditava fielmente na eficácia da abertura dos mercados, o FMI e o Banco Mundial promoveram, agressivamente, a abertura comercial nos países em desenvolvimento nos anos 1980. Previsivelmente, a reviravolta da opinião acadêmica em favor do livre comércio e seu abraço pelas instituições financeiras internacionais influentes produziram uma reação das forças pró-protecionismo. Essa reação encontrou expressão no que tem sido chamado de interpretação revisionista da experiência dos países do leste asiático. Os cientistas políticos Alice Amsden e Robert Wade argumentam que o sucesso de Coreia do Sul e Taiwan, respectivamente, foi o resultado de políticas industriais inteligentemente desenhadas e de proteção seletiva.4 Os economistas Dani Rodrik e Ha-Joon Chang expressaram seu acordo com o dito por Amsden e Wade posteriormente.5
Embora economistas pró livre comércio, como Bhagwati e Little, terem respondido alguns dos argumentos revisionistas, uma resposta sistemática para o último argumento e uma defesa completa do livre comércio como motor do crescimento e redutor da pobreza em países em desenvolvimento estão em falta. Essa é a tarefa que eu realizo em meu livro Free Trade and Prosperity.6 A seguir, eu ofereço um aperitivo do livro, expondo uma série de mitos espalhados pelos revisionistas. O primeiro mito diz respeito à superioridade da ISI para o desenvolvimento, pegando países em desenvolvimento como um todo. Os mitos restantes estão relacionados à experiência de rápido crescimento nos países em desenvolvimento, mais especificamente na Coreia do Sul e em Taiwan.
MITO 1 : OS ANOS 1960-1973 REPRESENTAM A ERA DE OURO DO CRESCIMENTO NOS PAÍSES EM DESENVOLVIMENTO
Escrevendo em 1999, Rodrik argumenta que, considerados em conjunto, países em desenvolvimento cresceram mais rápido no período 1960-1973, quando eles apostavam no mercado interno e seguiam políticas de Substituição de Importação.7 Mais tarde, Chang reforçou esse argumento em seu livro de 2007.8 Porém, há três grandes problemas com a tese.
Primeiro, na verdade, países em desenvolvimento, como um grupo, não cresceram mais rapidamente no período 1960-1973. Como mostra a Tabela 1, eles cresceram mais rapidamente nos anos que seguiram a década de 1990. Foi neste período que esses países vieram a abraçar genuinamente políticas liberais, ao invés de serem forçados a aceitá-las por instituições financeiras internacionais em troca de acesso a recursos financeiros. Na época em que Rodrik escreveu, ele pode não ter tido acesso a esses dados, mas, em 2007, quando Chang publicou seu livro, as evidências disponíveis eram sólidas e claras.
Segundo, tivesse Rodrik ido nos detalhes individuais dos países, ele encontraria que, mesmo no período 1960-1973, as economias que cresceram mais rápido foram aquelas que abraçaram políticas orientadas para fora. Já havia mencionado as economias dos quatro Tigres Asiáticos, que cresceram a taxas entre 8 a 10 porcento durante esse período. Mas mesmo o Brasil, um país muito maior e que viu seu crescimento acelerar durante o período, reduziu suas tarifas e desvalorizou sua moeda várias vezes para corrigir a sua sobrevalorização.
Finalmente, os países da OCDE cresceram significativamente mais rápido durante o período 1960-1973 que no período subsequente à década de 1990. Assim sendo, países em desenvolvimento cresceram o primeiro período recebendo um gás do crescimento dos países da OCDE. Similar combustível não existiu no período pós anos 1990. Ao contrário, o ímpeto para o crescimento nos países em desenvolvimento, durante este período, veio de suas próprias políticas econômicas, incluindo liberalização comercial.
MITO 2: POLÍTICA INDUSTRIAL, INCLUINDO PROTEÇÃO SELETIVA, ESTEVE POR TRAZ DO SUCESSO DAS ECONOMIAS DOS TIGRES ASIÁTICOS
Essa é a principal afirmação feita pelos críticos do livre comércio, a qual tem dado motivação para a contínua defesa do protecionismo por muitos. Porém, considere a experiência da Coreia do Sul. Como mostra a Tabela 2, o país cresceu uma média anual de 9,1% durante o período 1963-1973, comparado com uma de 4,2% no período 1954-1962 e 6.9% durante 1974-1982. Os anos 1954-1962 são identificados como o período de Substituição de Importações, enquanto que os anos 1963-1972 são identificados como o de estratégia de orientação para exportação. Esta última década esteve caracterizada por políticas que foram setorialmente neutras. A promoção selectiva de indústria estava limitada a cimento, fertilizantes e petróleo refinado no início dos anos 1960; em aço e em petroquímica no final dos anos 1960 e início dos 1970. Cálculos de Larry Westphal mostram que, quando as implicações de todas as intervenções são consideradas, as políticas exibiram um leve viés em favor das exportações, relativo ao que prevaleceria sob o livre comércio.9 Entre outras coisas, a neutralidade fez crescer setores que ninguém havia previsto: exportações de perucas e cabelo humano, que eram totalmente ausentes até 1963, contabilizavam 10,1% das exportações sul coreanas em 1970.
Quando os críticos alegam sucesso para o direcionamento industrial, eles evitam totalmente a discussão sobre a crucial década de 1963-1973. Ao contrário, eles focam na década seguinte, na qual a Coreia engajou-se no desenvolvimento das indústrias química e pesada. Porém, a taxa de crescimento durante os anos 1974-1982 caiu na verdade para 6,9%. Além disso, mais ao fim desse período, a economia coreana encarou sérias instabilidades macroeconômicas, culminando no abandono do desenvolvimento dessas indústrias e na restauração de políticas neutras. As quais levaram o país para 8,7% de crescimento no período 1983-1995. Chang tem afirmado que, mesmo assim, essas políticas foram bem sucedidas porque as industrias promovidas por elas se tornaram eventualmente lucrativas. Mas isso equivale a uma falácia post-hoc. Após uma década de rápido crescimento e de quase dois dígitos de crescimento anual dos salários reais, a Coreia do Sul estava se tornando mais e mais escassa em mão de obra e abundante em capital. Portanto, setores intensivos em capital promovidos sobre aquelas políticas teriam emergido mesmo na ausência delas. O que elas fizeram foi adiantar o processo em alguns anos. Para legitimar sua afirmação nesse caso, Chang deve demonstrar que os benefícios em adiantar o processo superaram os seus custos.10
MITO 3: EXPANSÃO DA EXPORTAÇÃO NÃO PODE SER CREDITADA COMO CATALISADORA DO CRESCIMENTO, POIS ELA SEGUIU, AO INVÉS DE LIDERAR, A ACELERAÇÃO DO CRESCIMENTO ECONÔMICO
Rodrik tem argumentado que a expansão das exportações na Coreia do Sul e em Taiwan na verdade seguiu a aceleração do crescimento. Portanto, essa expansão não pode ter catalisado o crescimento. Há dois contra-argumentos aqui. Mesmo se o catalisador do crescimento fosse doméstico em sua natureza, é muito improvável que esses países pudessem sustentar taxas anuais de crescimento de 8% a 10% por várias décadas sem uma maciça expansão das exportações. Por exemplo, na Coreia do Sul as exportações cresceram de apenas 5% do PIB em 1965 para mais de 20% em 1972, e as importações aumentaram de 10% para mais de 25% do PIB no mesmo período. No momento em que a Coreia do Sul se empenhou seriamente em promover as indústrias química e pesada, ela já era uma economia altamente aberta.
Segundo, e mais importante, Rodrik está errado em sua afirmação de que as exportações não foram um catalisador do crescimento. Seu erro reside no esquecimento de separar o total das exportações de seus componentes. A mudança no crescimento do PIB para mais de 8% em 1963, vinda de menos de 5% nos anos anteriores, foi precedida por uma mudança gradual na política de redução do viés anti-exportação e pró substituição de importações. O primeiro grande passo nessa direção, em 1959, foi a eliminação de tarifas sobre os insumos dos produtos exportados. No início dos anos 1960, os exportadores também receberam isenções de impostos indiretos. No fim dos anos 1950, a taxa de câmbio tinha se tornado consideravelmente sobrevalorizada. A sua desvalorização de 65 won por dólar para 100 won por dólar em janeiro de 1961 e para 130 won em fevereiro de 1962 trouxe ela próxima da taxa de mercado. O governo também trabalhou para remover barreiras relacionadas à infraestrutura para o comércio, especialmente em portos.
Essas medidas produziram um salutar efeito sobre as exportações de manufaturados durante o início dos anos 1960. Entre 1961 e 1964, elas cresceram a uma média de 87,9% por ano. Essa taxa é maior que qualquer outro igual período subsequente. Ao mesmo tempo, a participação de manufaturados no total de exportações aumentou de 21,9% para 62,3%. O total de exportação mascara essa principal mudança estrutural nas exportações. Além disso, por causa da pobre performance da exportação de produtos primários no início dos anos 1960, o total de exportação também deu a confusa impressão que as exportações não foram importantes na mudança ocorrida na taxa de crescimento a partir de 1963.
MITO 4: AS EXPORTAÇÕES FORAM MUITO PEQUENAS PARA TER SIDO MOTOR DO CRESCIMENTO
Rodrik também argumenta que, na primeira metade dos anos 1960, as exportações como proporção do PIB eram muito pequenas para servir de motor de crescimento na Coreia do Sul e em Taiwan. Apesar de superficialmente plausível, esse argumento também não consegue resistir a uma análise minuciosa. Há dois problemas com o argumento. Mesmo que a venda das exportações fosse pequena como proporção do PIB, a venda total dos produtos exportáveis não era. O último inclui vendas domésticas de produtos exportáveis. Quando a lucratividade das exportações cresce e as vendas dos produtos exportáveis são redirecionadas do mercado doméstico para o mercado externo, o preço doméstico desses produtos cresce, tornando as vendas domésticas de produtos exportáveis também lucrativas. Portanto, o efeito-alavanca dos incentivos à exportação funciona não apenas sobre as exportações mas também sobre a venda doméstica de produtos exportáveis. Reforçando esse fator está a habilidade de eficientes firmas de exportação explorarem economias de escala. A ampliação do mercado externo capacita essas firmas a expandirem rapidamente e a reduzir custos de produção, o que, por seu turno, as capacita a expandir vendas domésticas.
Segundo, como apontado por Bhagwati, a melhora nos incentivos à exportação, como a eliminação de tarifas sobre insumos de produtos para exportação, isenção de impostos indiretos e a eliminação da sobrevalorização da taxa de câmbio, fez aumentar a lucratividade não apenas dos produtos de exportação existentes, mas também a dos potenciais existentes.11 Grandes incentivos à exportação podem transformar muitos produtos não comercializados (mas comercializáveis) - e até produtos importados - em produtos de exportação. Por exemplo, perucas e cabelo humano eram totalmente ausentes da pauta de exportação da Coreia do Sul até 1963. Mas, em 1970, eles chegaram a contabilizar 10,1% do total de suas exportações. Similarmente, Taiwan não exportava aparelhos eletrônicos e eletrodomésticos até 1959. Eles fizeram sua estreia em 1960 e vieram a contabilizar 12,3% do total das exportações vastamente expandidas em 1970.
MITO 5: O SUCESSO DE TAIWAN E COREIA DO SUL É A PROVA DE QUE INTERVENÇÕES AJUDAM, AO INVÉS DE PREJUDICAR, O CRESCIMENTO
Em seu livro sobre Taiwan, Wade oferece um catálogo de intervenções governamentais, grande e pequena, sem uma explanação coerente de como elas contribuíram para o milagroso crescimento e se essas políticas teriam levado ao milagre sem as políticas identificadas como importantes por defensores da estratégia de crescimento orientado para fora. Ele faz repetidas referências a ações estratégicas do governo em específicos contextos, porém sem articular um modelo de "ação estratégica" que ele possa recomendar a outros países. A linha de fundo do que ele oferece é essa:12
Essa declaração ilustra, acentuadamente, como os revisionistas estabelecem um padrão muito baixo quando tratam de providenciar as provas de suas teses, em comparação ao que eles demandam dos defensores do livre comércio.13 Mais importante, eles fogem de perguntar questões cruciais que poderiam levá-los a uma resposta que eles não gostariam. Esse é o ponto de Little, feito quando ele respondeu à afirmação de Wade, nesses termos: "Dado que os menos intervencionistas Hong Kong, Cingapura e Taiwan cresceram mais rápido que a Coreia do Sul, não está claro por que Wade acha que é simplesmente menos plausível que menos intervenção teria sido melhor, dado também o fracasso generalizado de políticas industriais governamentais em outros lugares. Eu acho que é simplesmente mais plausível a Coreia ter crescido mais rápido apesar de suas políticas industriais do que por causa delas."14
Ecos do argumento feito por Wade podem também ser visto no argumento feito por Rodrik e Chang ao explicarem os mais recentes sucessos de China e Índia. Tal como Wade, Rodrik argumenta que por conta das numerosas intervenções do governo ainda presentes na China, sua experiência não suporta o caso de liberalização comercial. Chang vai além, argumentado que China e Índia obtiveram sucesso porque recusaram vestir a camisa de força do livre comércio. Mas a liberalização, no início dos anos 1980, já havia colocado a China em uma trajetória de crescimento de 10% ao ano. Se o protecionismo e as intervenções que ainda permanecem estivessem por traz do sucesso, a maior liberalização deveria ter prejudicado seu crescimento. Porém, foi através da sustentada liberalização, culminando em sua entrada na Organização Mundial do Comércio em 2001, que a China sustentou seu alto crescimento. Igualmente, foi necessário a remoção de um grande número de intervenções na Índia para, finalmente, ver sua economia crescer a uma taxa de 8% a partir de 2003. Subsequentemente, como ela suspendeu o processo de liberalização de importação após 2007 e retornou a políticas mais intervencionistas entre 2009 e 2014, seu crescimento caiu.
CONCLUSÃO
A história demonstra largamente o poder da abertura comercial. Entre 1960 e 1990, as economias dos chamados Tigres Asiáticos obtiveram sucesso em alcançar aumentos na renda per capita que economias industriais do ocidente levaram um século para alcançar. Seu crescimento também levou à eliminação da pobreza extrema, apesar da inexistência significativa de programas sociais de distribuição de renda. Entre 1980 e 2010, a China alcançou o mesmo sucesso para uma população muito maior, ao desfazer suas políticas autárquicas da era Mao Zendong e ao dar maior protagonismo aos mercados. Hoje, a Índia está preparada para alcançar similar sucesso para sua igualmente grande população, desde que ela não retorne a praticar, interna e externamente, políticas antiliberais. As lições da experiência desses países aplicam-se igualmente ao mundo desenvolvido. Os Estados Unidos, por exemplo, devem pesar as consequências danosas, no longo prazo, de seu retorno ao protecionismo. Não deve ser esquecido que, no médio e longo prazo, taxar importação é o mesmo que taxar exportação, mesmo quando outros países não fazem retaliação. Quando o fazem, o dano é muito maior.
Notas
1. Frédéric Bastiat, Economic Sophisms, trans. and ed. Arthur Goddard (Irvington-on-Hudson: Foundation for Economic Education, 1996), p. 3,
http://www.econlib.org/library/Bastiat/basSoph1.html. Italics are as in the original.
2. O protecionismo também viu um ressurgimento na forma de uma guerra comercial entre Estados Unidos e China. A intenção inicial por trás das tarifas americanas contra a China era pressioná-la a abrir seus mercados. Mas, ultimamente, essa interpretação mudou, indo na direção de que as tarifas estão ajudando a indústria local crescer. Assim sendo, mesmo a guerra comercial com a China passou a ser vista sob a ótica protecionista. A mudança de pensamento por parte dos Estados Unidos está também refletida em seu desejo de expandir o escopo de seu protecionismo à importação de carros.
3. Anne Krueger, “Trade Policy and Economic Development: How We Learn,” American Economic Review 81, no. 1 (1997): 1-22.
4. Alice Amsden, Asia’s Next Giant: South Korea and Late Industrialization (New York: Oxford University Press, 1989); and Robert Wade, Governing the Market: Economic Theory and the Role of the Government in East Asian Industrialization (Princeton: Princeton University Press, 2004).
5. Dani Rodrik, “Getting Interventions Right: How South Korea and Taiwan Grew Rich,”Economic Policy 20 (1995): 55-107; Ha-Joon Chang, Bad Samaritans: Rich Nations, Poor Policies and the Threat to the Developing World (London: Random House Business Books, 2007); and Larry E. Westphal, “Industrial Policy in an Export-Propelled Economy: Lessons from South Korea’s Experience,” Journal of Economic Perspectives 4, no. 3 (1990): 41-59. O economista Larry Westphal e seus co-autores estiveram entre os primeiros a estudar o sucesso da Coreia do Sul, porém a partir de uma visão mais heterogênea. Westphal, particularmente, creditou à política industrial o sucesso da Coreia do Sul, mas também viu a abertura comercial como sendo crucial. Ele também sentiu que o uso eficiente de política industrial requer a capacidade de uma efetiva liderança, a qual é normalmente ausente na maioria dos países em desenvolvimento.
6. Arvind Panagariya, Free Trade and Prosperity: How Openness Helps the Developing Countries Grow Richer and Combat Poverty (New York: Oxford University Press, 2019).
7. Dani Rodrik, The New Global Economy and Developing Countries: Making Openness Work(Washington: Overseas Development Council, 1999).
8. Chang, Bad Samaritans.
9. Westphal, “Industrial Policy in an Export-Propelled Economy,” Table 1.
10. Os economistas David Dollar e Kenneth Sokoloff provaram mais diretamente a evidencia da relativamente pobre performance dos setores altamente intensivos em capital suportados pelo programa HCI. Dizem eles "é interessante que, das industrias suportadas pelo programa HCI, são as muito intensivas em capital que apresentam baixo crescimento da TFP (Produtividade Total dos Fatores), enquanto que aquelas média e levemente intensivas, geralmente, apresentam alto crescimento da TFP." (p. 322). David Dollar e Kenneth Sokoloff, “Patterns of Productivity Growth in South Korean Manufacturing Industries, 1963-1979,” Journal of Development Economics 33 (1990): 309-327.
11. Jagdish Bhagwati, “The ‘Miracle’ That Did Happen,” in Erik Thorbecke and Henry Wan, eds., Taiwan’s Development Experience: Lessons on Roles of Government and Market (Boston: Kluwer Academic Publishers, 1999), pp. 21-39.
12. Wade, Governing the Market, pp. 305-6. Ao início deste trecho, Wade usa o termo "big leadership" para descrever uma situação em que o governo lidera os empreendimentos privados por meio de iniciativas que alteram significativamente seus padrões de investimento e produção. Analogamente, ele usa o termo "fallowership" para capturar a situação em que o governo segue a liderança dos empreendimentos privados para o desenho de suas intervenções.
13. Avaliando as teses de Ian Little e outros revisionistas, incluindo Wade, exige-se que eles demonstrem que seu pacote de políticas ofereça uma explicação suficiente do milagre econômico de Taiwan e não uma meramente contribuição positiva para o seu resultado. Porém, pelas suas próprias teses, Wade foge de demonstrar que políticas industriais "ajudaram mais do que prejudicaram" o processo de desenvolvimento. Por via similar, na relação entre comércio e maior renda per capita, os críticos do livre comércio demandam uma conexão causal entre os dois a partir dos mais altos padrões econométricos. No entanto, eles sequer fizeram uma única tentativa para mostrar que alto protecionismo está positivamente correlacionado com altas rendas per capita, deixando sozinha a tentativa de estabelecer causalidade entre as duas variáveis.
14. I. M. D. Little, “Trade and Industrialization Revisited,” Pakistan Development Review 33, no. 4 (1994): 365.
Há mais de 170 anos, Frédérich Bastiat observou, em seu magistral trabalho Economic Sophisms, que a "oposição ao livre comércio repousa sobre erros, ou, se preferir, sobre meias verdades".1 Desde que Adam Smith obteve grande sucesso em substituir a Ortodoxia Mercantilista pela doutrina do Livre Comércio em seu célebre livro The Wealth of Nations, críticos do livre comércio têm repetidamente desafiado a doutrina, oferecendo meias verdades para corroborar o seu ponto. Em cada caso, defensores do livre comércio têm evidenciado com sucesso a falsidade dos argumentos feitos pelos críticos. Embora a aceitação do livre comércio tenha crescido entre os formuladores de políticas, seus desafios continuam onipresentes.
O último desses desafios manifestou-se no aumento de tarifas sobre o aço e alumínio nos Estados Unidos e sobre um número de produtos pré-selecionados na Índia. No coração dessa marcha tarifária, tem estado a crença de que, através de protecionismo e política industrial, o governo pode produzir um resultado superior ao daquele que o livre comércio e a competição produziriam.2 A inspiração intelectual para essa crença, nas décadas recentes, tem vindo de escritos de um grupo de influentes estudiosos, o qual tem interpretado as experiências bem sucedidas das economias do Leste Asiático - Hong Kong, Cingapura, Coreia do Sul e Taiwan - durante as primeiras décadas seguintes à II Guerra Mundial e, mais recentemente, a da China como sendo resultado do protecionismo seletivo e do direcionamento industrial.
Evidências sistemáticas, no entanto, demonstram que livre comércio, ao invés de proteção seletiva e política industrial, é que deve ser creditado como o promotor dos níveis milagrosos de crescimento econômico dessas economias. Como observou Bastiat, o argumento feito pelos críticos do livre comércio em favor de política industrial e protecionismo é baseado em meias verdades. Contrariando a afirmação desses críticos, é inexistente um caso lógico para a proteção de indústria nascente. Adicionalmente, evidências empíricas convincentes fazendo uma ligação causal entre abertura comercial e maior renda per capita estão agora disponíveis.
UMA BREVE PERSPECTIVA HISTÓRICA
Imediatamente após a II Guerra Mundial, houve consensos entre economistas e formuladores de políticas que a recuperação econômica dos países industrializados requereria uma progressiva abertura comercial entre eles. Simultaneamente, foi acordado que os países em desenvolvimento necessitavam de protecionismo para que pudessem se industrializar através da Substituição de Importações. A primeira ideia levou à criação do General Agreement on Tariffs and Trade (GATT), que se tornou o veículo para a progressiva liberalização comercial entre os países industrializados. Já a segunda levou o GATT a conceder um tratamento especial aos países em desenvolvimento. Durante as primeiras décadas que seguiram a II Guerra Mundial, estes países ficaram totalmente livres para proteger suas indústrias.
A ideia de que Industrialização por Substituição de Importações (ISI) era a política correta para os países em desenvolvimento teve sua origem na proposição de que suas vantagens comparativas repousavam em produtos primários e que a exportação desses bens não servia como motor de crescimento. A justificativa era de que a elasticidade-renda e elasticidade-preço da demanda eram baixas. Baixa elasticidade-renda significava que, ao longo do tempo, aumentos de renda nos países industrializados alterariam a demanda global por seus produtos e, assim, prejudicariam os termos de troca dos países em desenvolvimento. Baixa elasticidade-preço significava que qualquer esforço dos países em desenvolvimento em expandir exportações, através de aumento de investimento ou melhora da produtividade, levaria a uma aguda queda no preço dos bens primários, resultando em queda das receitas de exportação.
A ideia de que Industrialização por Substituição de Importações (ISI) era a política correta para os países em desenvolvimento teve sua origem na proposição de que suas vantagens comparativas repousavam em produtos primários e que a exportação desses bens não servia como motor de crescimento. A justificativa era de que a elasticidade-renda e elasticidade-preço da demanda eram baixas. Baixa elasticidade-renda significava que, ao longo do tempo, aumentos de renda nos países industrializados alterariam a demanda global por seus produtos e, assim, prejudicariam os termos de troca dos países em desenvolvimento. Baixa elasticidade-preço significava que qualquer esforço dos países em desenvolvimento em expandir exportações, através de aumento de investimento ou melhora da produtividade, levaria a uma aguda queda no preço dos bens primários, resultando em queda das receitas de exportação.
Esses argumentos logicamente corretos levaram economistas e formuladores de política a concluírem que mais rápido crescimento requeria industrialização e, consequentemente, proteção. O argumento da "Indústria Nascente" era então invocado para conferir legitimidade ao protecionismo. Portanto, tão logo houve o fim da II Guerra Mundial, praticamente todos os países em desenvolvimento abraçaram a Substituição de Importação. Apenas Hong Kong, que os britânicos controlavam e mantinham como um porto livre, continuou como uma entidade de livre comércio.
Curiosamente, no entanto, no início dos anos 1960, Cingapura, Taiwan e Coreia do Sul quebraram esse consenso. Tendo completado a substituição da produção doméstica por importações de produtos intensivos em trabalho, eles tiveram de encarar a escolha entre estender a política de Substituição de Importação para produtos intensivos em capital ou expandi-la ainda mais em produtos intensivos em trabalho, direcionando-os para a expansão das exportações. Reconhecendo o pequeno tamanho do mercado doméstico, eles optaram pela segunda estratégia e se tornaram, progressivamente, economias orientadas para fora. A estratégia provou-se um inquestionável sucesso. Eles alcançaram aumentos em renda per capita e reduções de pobreza em três décadas, o que países industrializados do ocidente levaram mais de um século para alcançar.
O sucesso dessas economias expôs a falha fundamental no modelo em que o consenso original a favor de políticas de Substituição de Importação era baseado. Conceitualizando a economia em apenas dois setores - primário e indústria - o modelo acabou por argumentar que a ISI era o único caminho para a industrialização. O que a experiência dos Tigres do Leste Asiático revelou foi que o setor industrial não era um monólito, mas uma coleção de muitos produtos, os quais sendo alguns intensivos em mão de obra e outros intensivos em capital. Foi, portanto, possível para países em desenvolvimento e abundantes em mão de obra industrializarem-se através da especialização e exportação de produtos industriais intensivos em trabalho, ao mesmo tempo que importavam produtos intensivos em capital.3
Estudos comparativos entre as economias dos Tigres Asiáticos e aquelas que permaneceram com políticas de Substituição de Importações, como México, Índia e Egito, foram realizados durante os anos 1970 e início dos anos 1980, os quais levaram a uma completa reviravolta na sabedoria convencional. Economistas como Bela Balassa, Jagdish Bhagwati, Anne Krueger, e Ian Little concluíram que abertura comercial era desejável tanto para países em desenvolvimento quanto para países desenvolvidos. Nos anos seguintes, esses economistas emergiram como proponentes influenciadores da industralização e desenvolvimento através de políticas orientadas para fora.
Influenciados por essa nova sabedoria convencional, e também pela pressão do Presidente dos Estados Unidos, Ronald Reagan, que acreditava fielmente na eficácia da abertura dos mercados, o FMI e o Banco Mundial promoveram, agressivamente, a abertura comercial nos países em desenvolvimento nos anos 1980. Previsivelmente, a reviravolta da opinião acadêmica em favor do livre comércio e seu abraço pelas instituições financeiras internacionais influentes produziram uma reação das forças pró-protecionismo. Essa reação encontrou expressão no que tem sido chamado de interpretação revisionista da experiência dos países do leste asiático. Os cientistas políticos Alice Amsden e Robert Wade argumentam que o sucesso de Coreia do Sul e Taiwan, respectivamente, foi o resultado de políticas industriais inteligentemente desenhadas e de proteção seletiva.4 Os economistas Dani Rodrik e Ha-Joon Chang expressaram seu acordo com o dito por Amsden e Wade posteriormente.5
Embora economistas pró livre comércio, como Bhagwati e Little, terem respondido alguns dos argumentos revisionistas, uma resposta sistemática para o último argumento e uma defesa completa do livre comércio como motor do crescimento e redutor da pobreza em países em desenvolvimento estão em falta. Essa é a tarefa que eu realizo em meu livro Free Trade and Prosperity.6 A seguir, eu ofereço um aperitivo do livro, expondo uma série de mitos espalhados pelos revisionistas. O primeiro mito diz respeito à superioridade da ISI para o desenvolvimento, pegando países em desenvolvimento como um todo. Os mitos restantes estão relacionados à experiência de rápido crescimento nos países em desenvolvimento, mais especificamente na Coreia do Sul e em Taiwan.
MITO 1 : OS ANOS 1960-1973 REPRESENTAM A ERA DE OURO DO CRESCIMENTO NOS PAÍSES EM DESENVOLVIMENTO
Escrevendo em 1999, Rodrik argumenta que, considerados em conjunto, países em desenvolvimento cresceram mais rápido no período 1960-1973, quando eles apostavam no mercado interno e seguiam políticas de Substituição de Importação.7 Mais tarde, Chang reforçou esse argumento em seu livro de 2007.8 Porém, há três grandes problemas com a tese.
Primeiro, na verdade, países em desenvolvimento, como um grupo, não cresceram mais rapidamente no período 1960-1973. Como mostra a Tabela 1, eles cresceram mais rapidamente nos anos que seguiram a década de 1990. Foi neste período que esses países vieram a abraçar genuinamente políticas liberais, ao invés de serem forçados a aceitá-las por instituições financeiras internacionais em troca de acesso a recursos financeiros. Na época em que Rodrik escreveu, ele pode não ter tido acesso a esses dados, mas, em 2007, quando Chang publicou seu livro, as evidências disponíveis eram sólidas e claras.
Segundo, tivesse Rodrik ido nos detalhes individuais dos países, ele encontraria que, mesmo no período 1960-1973, as economias que cresceram mais rápido foram aquelas que abraçaram políticas orientadas para fora. Já havia mencionado as economias dos quatro Tigres Asiáticos, que cresceram a taxas entre 8 a 10 porcento durante esse período. Mas mesmo o Brasil, um país muito maior e que viu seu crescimento acelerar durante o período, reduziu suas tarifas e desvalorizou sua moeda várias vezes para corrigir a sua sobrevalorização.
Finalmente, os países da OCDE cresceram significativamente mais rápido durante o período 1960-1973 que no período subsequente à década de 1990. Assim sendo, países em desenvolvimento cresceram o primeiro período recebendo um gás do crescimento dos países da OCDE. Similar combustível não existiu no período pós anos 1990. Ao contrário, o ímpeto para o crescimento nos países em desenvolvimento, durante este período, veio de suas próprias políticas econômicas, incluindo liberalização comercial.
MITO 2: POLÍTICA INDUSTRIAL, INCLUINDO PROTEÇÃO SELETIVA, ESTEVE POR TRAZ DO SUCESSO DAS ECONOMIAS DOS TIGRES ASIÁTICOS
Essa é a principal afirmação feita pelos críticos do livre comércio, a qual tem dado motivação para a contínua defesa do protecionismo por muitos. Porém, considere a experiência da Coreia do Sul. Como mostra a Tabela 2, o país cresceu uma média anual de 9,1% durante o período 1963-1973, comparado com uma de 4,2% no período 1954-1962 e 6.9% durante 1974-1982. Os anos 1954-1962 são identificados como o período de Substituição de Importações, enquanto que os anos 1963-1972 são identificados como o de estratégia de orientação para exportação. Esta última década esteve caracterizada por políticas que foram setorialmente neutras. A promoção selectiva de indústria estava limitada a cimento, fertilizantes e petróleo refinado no início dos anos 1960; em aço e em petroquímica no final dos anos 1960 e início dos 1970. Cálculos de Larry Westphal mostram que, quando as implicações de todas as intervenções são consideradas, as políticas exibiram um leve viés em favor das exportações, relativo ao que prevaleceria sob o livre comércio.9 Entre outras coisas, a neutralidade fez crescer setores que ninguém havia previsto: exportações de perucas e cabelo humano, que eram totalmente ausentes até 1963, contabilizavam 10,1% das exportações sul coreanas em 1970.
Quando os críticos alegam sucesso para o direcionamento industrial, eles evitam totalmente a discussão sobre a crucial década de 1963-1973. Ao contrário, eles focam na década seguinte, na qual a Coreia engajou-se no desenvolvimento das indústrias química e pesada. Porém, a taxa de crescimento durante os anos 1974-1982 caiu na verdade para 6,9%. Além disso, mais ao fim desse período, a economia coreana encarou sérias instabilidades macroeconômicas, culminando no abandono do desenvolvimento dessas indústrias e na restauração de políticas neutras. As quais levaram o país para 8,7% de crescimento no período 1983-1995. Chang tem afirmado que, mesmo assim, essas políticas foram bem sucedidas porque as industrias promovidas por elas se tornaram eventualmente lucrativas. Mas isso equivale a uma falácia post-hoc. Após uma década de rápido crescimento e de quase dois dígitos de crescimento anual dos salários reais, a Coreia do Sul estava se tornando mais e mais escassa em mão de obra e abundante em capital. Portanto, setores intensivos em capital promovidos sobre aquelas políticas teriam emergido mesmo na ausência delas. O que elas fizeram foi adiantar o processo em alguns anos. Para legitimar sua afirmação nesse caso, Chang deve demonstrar que os benefícios em adiantar o processo superaram os seus custos.10
MITO 3: EXPANSÃO DA EXPORTAÇÃO NÃO PODE SER CREDITADA COMO CATALISADORA DO CRESCIMENTO, POIS ELA SEGUIU, AO INVÉS DE LIDERAR, A ACELERAÇÃO DO CRESCIMENTO ECONÔMICO
Rodrik tem argumentado que a expansão das exportações na Coreia do Sul e em Taiwan na verdade seguiu a aceleração do crescimento. Portanto, essa expansão não pode ter catalisado o crescimento. Há dois contra-argumentos aqui. Mesmo se o catalisador do crescimento fosse doméstico em sua natureza, é muito improvável que esses países pudessem sustentar taxas anuais de crescimento de 8% a 10% por várias décadas sem uma maciça expansão das exportações. Por exemplo, na Coreia do Sul as exportações cresceram de apenas 5% do PIB em 1965 para mais de 20% em 1972, e as importações aumentaram de 10% para mais de 25% do PIB no mesmo período. No momento em que a Coreia do Sul se empenhou seriamente em promover as indústrias química e pesada, ela já era uma economia altamente aberta.
Segundo, e mais importante, Rodrik está errado em sua afirmação de que as exportações não foram um catalisador do crescimento. Seu erro reside no esquecimento de separar o total das exportações de seus componentes. A mudança no crescimento do PIB para mais de 8% em 1963, vinda de menos de 5% nos anos anteriores, foi precedida por uma mudança gradual na política de redução do viés anti-exportação e pró substituição de importações. O primeiro grande passo nessa direção, em 1959, foi a eliminação de tarifas sobre os insumos dos produtos exportados. No início dos anos 1960, os exportadores também receberam isenções de impostos indiretos. No fim dos anos 1950, a taxa de câmbio tinha se tornado consideravelmente sobrevalorizada. A sua desvalorização de 65 won por dólar para 100 won por dólar em janeiro de 1961 e para 130 won em fevereiro de 1962 trouxe ela próxima da taxa de mercado. O governo também trabalhou para remover barreiras relacionadas à infraestrutura para o comércio, especialmente em portos.
Essas medidas produziram um salutar efeito sobre as exportações de manufaturados durante o início dos anos 1960. Entre 1961 e 1964, elas cresceram a uma média de 87,9% por ano. Essa taxa é maior que qualquer outro igual período subsequente. Ao mesmo tempo, a participação de manufaturados no total de exportações aumentou de 21,9% para 62,3%. O total de exportação mascara essa principal mudança estrutural nas exportações. Além disso, por causa da pobre performance da exportação de produtos primários no início dos anos 1960, o total de exportação também deu a confusa impressão que as exportações não foram importantes na mudança ocorrida na taxa de crescimento a partir de 1963.
MITO 4: AS EXPORTAÇÕES FORAM MUITO PEQUENAS PARA TER SIDO MOTOR DO CRESCIMENTO
Rodrik também argumenta que, na primeira metade dos anos 1960, as exportações como proporção do PIB eram muito pequenas para servir de motor de crescimento na Coreia do Sul e em Taiwan. Apesar de superficialmente plausível, esse argumento também não consegue resistir a uma análise minuciosa. Há dois problemas com o argumento. Mesmo que a venda das exportações fosse pequena como proporção do PIB, a venda total dos produtos exportáveis não era. O último inclui vendas domésticas de produtos exportáveis. Quando a lucratividade das exportações cresce e as vendas dos produtos exportáveis são redirecionadas do mercado doméstico para o mercado externo, o preço doméstico desses produtos cresce, tornando as vendas domésticas de produtos exportáveis também lucrativas. Portanto, o efeito-alavanca dos incentivos à exportação funciona não apenas sobre as exportações mas também sobre a venda doméstica de produtos exportáveis. Reforçando esse fator está a habilidade de eficientes firmas de exportação explorarem economias de escala. A ampliação do mercado externo capacita essas firmas a expandirem rapidamente e a reduzir custos de produção, o que, por seu turno, as capacita a expandir vendas domésticas.
Segundo, como apontado por Bhagwati, a melhora nos incentivos à exportação, como a eliminação de tarifas sobre insumos de produtos para exportação, isenção de impostos indiretos e a eliminação da sobrevalorização da taxa de câmbio, fez aumentar a lucratividade não apenas dos produtos de exportação existentes, mas também a dos potenciais existentes.11 Grandes incentivos à exportação podem transformar muitos produtos não comercializados (mas comercializáveis) - e até produtos importados - em produtos de exportação. Por exemplo, perucas e cabelo humano eram totalmente ausentes da pauta de exportação da Coreia do Sul até 1963. Mas, em 1970, eles chegaram a contabilizar 10,1% do total de suas exportações. Similarmente, Taiwan não exportava aparelhos eletrônicos e eletrodomésticos até 1959. Eles fizeram sua estreia em 1960 e vieram a contabilizar 12,3% do total das exportações vastamente expandidas em 1970.
MITO 5: O SUCESSO DE TAIWAN E COREIA DO SUL É A PROVA DE QUE INTERVENÇÕES AJUDAM, AO INVÉS DE PREJUDICAR, O CRESCIMENTO
Em seu livro sobre Taiwan, Wade oferece um catálogo de intervenções governamentais, grande e pequena, sem uma explanação coerente de como elas contribuíram para o milagroso crescimento e se essas políticas teriam levado ao milagre sem as políticas identificadas como importantes por defensores da estratégia de crescimento orientado para fora. Ele faz repetidas referências a ações estratégicas do governo em específicos contextos, porém sem articular um modelo de "ação estratégica" que ele possa recomendar a outros países. A linha de fundo do que ele oferece é essa:12
Essa declaração ilustra, acentuadamente, como os revisionistas estabelecem um padrão muito baixo quando tratam de providenciar as provas de suas teses, em comparação ao que eles demandam dos defensores do livre comércio.13 Mais importante, eles fogem de perguntar questões cruciais que poderiam levá-los a uma resposta que eles não gostariam. Esse é o ponto de Little, feito quando ele respondeu à afirmação de Wade, nesses termos: "Dado que os menos intervencionistas Hong Kong, Cingapura e Taiwan cresceram mais rápido que a Coreia do Sul, não está claro por que Wade acha que é simplesmente menos plausível que menos intervenção teria sido melhor, dado também o fracasso generalizado de políticas industriais governamentais em outros lugares. Eu acho que é simplesmente mais plausível a Coreia ter crescido mais rápido apesar de suas políticas industriais do que por causa delas."14
Ecos do argumento feito por Wade podem também ser visto no argumento feito por Rodrik e Chang ao explicarem os mais recentes sucessos de China e Índia. Tal como Wade, Rodrik argumenta que por conta das numerosas intervenções do governo ainda presentes na China, sua experiência não suporta o caso de liberalização comercial. Chang vai além, argumentado que China e Índia obtiveram sucesso porque recusaram vestir a camisa de força do livre comércio. Mas a liberalização, no início dos anos 1980, já havia colocado a China em uma trajetória de crescimento de 10% ao ano. Se o protecionismo e as intervenções que ainda permanecem estivessem por traz do sucesso, a maior liberalização deveria ter prejudicado seu crescimento. Porém, foi através da sustentada liberalização, culminando em sua entrada na Organização Mundial do Comércio em 2001, que a China sustentou seu alto crescimento. Igualmente, foi necessário a remoção de um grande número de intervenções na Índia para, finalmente, ver sua economia crescer a uma taxa de 8% a partir de 2003. Subsequentemente, como ela suspendeu o processo de liberalização de importação após 2007 e retornou a políticas mais intervencionistas entre 2009 e 2014, seu crescimento caiu.
CONCLUSÃO
A história demonstra largamente o poder da abertura comercial. Entre 1960 e 1990, as economias dos chamados Tigres Asiáticos obtiveram sucesso em alcançar aumentos na renda per capita que economias industriais do ocidente levaram um século para alcançar. Seu crescimento também levou à eliminação da pobreza extrema, apesar da inexistência significativa de programas sociais de distribuição de renda. Entre 1980 e 2010, a China alcançou o mesmo sucesso para uma população muito maior, ao desfazer suas políticas autárquicas da era Mao Zendong e ao dar maior protagonismo aos mercados. Hoje, a Índia está preparada para alcançar similar sucesso para sua igualmente grande população, desde que ela não retorne a praticar, interna e externamente, políticas antiliberais. As lições da experiência desses países aplicam-se igualmente ao mundo desenvolvido. Os Estados Unidos, por exemplo, devem pesar as consequências danosas, no longo prazo, de seu retorno ao protecionismo. Não deve ser esquecido que, no médio e longo prazo, taxar importação é o mesmo que taxar exportação, mesmo quando outros países não fazem retaliação. Quando o fazem, o dano é muito maior.
Notas
1. Frédéric Bastiat, Economic Sophisms, trans. and ed. Arthur Goddard (Irvington-on-Hudson: Foundation for Economic Education, 1996), p. 3,
http://www.econlib.org/library/Bastiat/basSoph1.html. Italics are as in the original.
2. O protecionismo também viu um ressurgimento na forma de uma guerra comercial entre Estados Unidos e China. A intenção inicial por trás das tarifas americanas contra a China era pressioná-la a abrir seus mercados. Mas, ultimamente, essa interpretação mudou, indo na direção de que as tarifas estão ajudando a indústria local crescer. Assim sendo, mesmo a guerra comercial com a China passou a ser vista sob a ótica protecionista. A mudança de pensamento por parte dos Estados Unidos está também refletida em seu desejo de expandir o escopo de seu protecionismo à importação de carros.
3. Anne Krueger, “Trade Policy and Economic Development: How We Learn,” American Economic Review 81, no. 1 (1997): 1-22.
4. Alice Amsden, Asia’s Next Giant: South Korea and Late Industrialization (New York: Oxford University Press, 1989); and Robert Wade, Governing the Market: Economic Theory and the Role of the Government in East Asian Industrialization (Princeton: Princeton University Press, 2004).
5. Dani Rodrik, “Getting Interventions Right: How South Korea and Taiwan Grew Rich,”Economic Policy 20 (1995): 55-107; Ha-Joon Chang, Bad Samaritans: Rich Nations, Poor Policies and the Threat to the Developing World (London: Random House Business Books, 2007); and Larry E. Westphal, “Industrial Policy in an Export-Propelled Economy: Lessons from South Korea’s Experience,” Journal of Economic Perspectives 4, no. 3 (1990): 41-59. O economista Larry Westphal e seus co-autores estiveram entre os primeiros a estudar o sucesso da Coreia do Sul, porém a partir de uma visão mais heterogênea. Westphal, particularmente, creditou à política industrial o sucesso da Coreia do Sul, mas também viu a abertura comercial como sendo crucial. Ele também sentiu que o uso eficiente de política industrial requer a capacidade de uma efetiva liderança, a qual é normalmente ausente na maioria dos países em desenvolvimento.
6. Arvind Panagariya, Free Trade and Prosperity: How Openness Helps the Developing Countries Grow Richer and Combat Poverty (New York: Oxford University Press, 2019).
7. Dani Rodrik, The New Global Economy and Developing Countries: Making Openness Work(Washington: Overseas Development Council, 1999).
8. Chang, Bad Samaritans.
9. Westphal, “Industrial Policy in an Export-Propelled Economy,” Table 1.
10. Os economistas David Dollar e Kenneth Sokoloff provaram mais diretamente a evidencia da relativamente pobre performance dos setores altamente intensivos em capital suportados pelo programa HCI. Dizem eles "é interessante que, das industrias suportadas pelo programa HCI, são as muito intensivas em capital que apresentam baixo crescimento da TFP (Produtividade Total dos Fatores), enquanto que aquelas média e levemente intensivas, geralmente, apresentam alto crescimento da TFP." (p. 322). David Dollar e Kenneth Sokoloff, “Patterns of Productivity Growth in South Korean Manufacturing Industries, 1963-1979,” Journal of Development Economics 33 (1990): 309-327.
11. Jagdish Bhagwati, “The ‘Miracle’ That Did Happen,” in Erik Thorbecke and Henry Wan, eds., Taiwan’s Development Experience: Lessons on Roles of Government and Market (Boston: Kluwer Academic Publishers, 1999), pp. 21-39.
12. Wade, Governing the Market, pp. 305-6. Ao início deste trecho, Wade usa o termo "big leadership" para descrever uma situação em que o governo lidera os empreendimentos privados por meio de iniciativas que alteram significativamente seus padrões de investimento e produção. Analogamente, ele usa o termo "fallowership" para capturar a situação em que o governo segue a liderança dos empreendimentos privados para o desenho de suas intervenções.
13. Avaliando as teses de Ian Little e outros revisionistas, incluindo Wade, exige-se que eles demonstrem que seu pacote de políticas ofereça uma explicação suficiente do milagre econômico de Taiwan e não uma meramente contribuição positiva para o seu resultado. Porém, pelas suas próprias teses, Wade foge de demonstrar que políticas industriais "ajudaram mais do que prejudicaram" o processo de desenvolvimento. Por via similar, na relação entre comércio e maior renda per capita, os críticos do livre comércio demandam uma conexão causal entre os dois a partir dos mais altos padrões econométricos. No entanto, eles sequer fizeram uma única tentativa para mostrar que alto protecionismo está positivamente correlacionado com altas rendas per capita, deixando sozinha a tentativa de estabelecer causalidade entre as duas variáveis.
14. I. M. D. Little, “Trade and Industrialization Revisited,” Pakistan Development Review 33, no. 4 (1994): 365.
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